关于深化志愿服务的几个问题

本世纪以来，志愿服务在全世界得到迅速发展，目前已经成为一种国际潮流，一种世界性的社会运动，在各国的经济发展和社会进步中发挥着越来越重要的作用。自八十年代末、九十年代初以来，我国开始大规模地发展志愿服务，在十年左右的时间里，志愿者在服务大型活动、服务社区建设、服务人民群众生产生活等方面发挥了积极的作用，受到社会各方面的赞誉，成为“当代社会主义一项十分高尚的事业”。加速志愿服务事业的发展，对于推进我国的社会主义市场经济体制的建立，对于发展和健立较为完善的社会保障体制，对于促进良好社会风尚的形成都具有十分重要的重要意义。
 总体来讲，我国志愿服务事业呈现出蓬勃发展的态势。其主要标志是：志愿服务的理念在持续深化，参与志愿服务的人员规模在不断扩大，兴办志愿服务的部门和组织越来越趋向多元，志愿者的结构已从单一的青年为绝对主体向各个年龄段的人群共同参与的方向转化。但是，我们同时必须看到，中国志愿服务的发展也面临着深刻的挑战，主要表现在：一是科学的志愿服务理念并没有真正确立；二是群众运动式的推进方式和形式主义的工作倾向将使志愿服务失去群众基础；三是各自为政、缺乏统一规范的管理方式造成志愿者资源的浪费，使志愿服务长期徘徊在低水平的重复之上；四是没有制度和法律保障的志愿服务事业难以获得足够的社会支持等。
 2001年8月，市委书记贾庆林同志在市委常委会听取团市委关于团的工作的专门汇报中，就志愿者有关问题作了重要指示，指出：“关于志愿者的组织指导和立法的问题，要大力发展，归口管理在共青团。要通过开展志愿者工作，在全社会倡导互助友爱精神和社会公德意识等，用有形的载体切实提高北京市民的文明素质；要把志愿者工作当作一件大事来认真解决，不仅有大活动，平常也要加大力度；要以青年志愿者为主，整合志愿者力量，建立良性运行机制。”庆林同志的指示将北京志愿服务事业的发展指明了方向，提出了新的更高的要求。
 本文拟在分析中国志愿服务事业的现状及发展过程中存在的一些问题的基础上，就今后一段时期如何推进中国志愿服务事业提出一些意见和建议。
 一、着眼于推动志愿服务事业的长远发展，建立全市性的志愿服务领导协调机构，领导、协调、规划全市志愿服务工作，结束志愿服务的“群雄逐鹿”时代。
 目前，志愿服务已为越来越多的人所熟知，越来越多的部门正在开展志愿服务活动。比如：妇联有巾帼志愿者（三八志愿者），民政有社区志愿者，工会有贴心人服务队，共青团有青年志愿者，一些非营利的社会组织也在积极兴办志愿者事业，志愿服务事业总体上呈现出生动活跃的势头。
 在各家都办志愿者、志愿服务工作呈现总体活跃局面的同时，我们更应该看到缺乏统领和协调的推进方式对于志愿服务事业已经产生和将要产生的不良影响。就当前而言，其不利影响主要表现在：一是各级各类组织都办志愿者，但志愿者工作缺乏主攻方向，难以在推动经济发展和社会进步的过程中形成可以凝聚民众的工作品牌；二是各级各类组织各自为政地办志愿者，但参与其中的志愿者本身却是相互交叉的，由此造成在志愿者统计和规划上的困难，不利于志愿服务事业的长远发展；三是志愿服务及其管理缺乏统一规范，一些单位组织的志愿者活动管理不严密，有的形式主义严重，消解了一部分人参与志愿服务的热情；四是不同部门之间合作较少，为了争夺谁是最初提出志愿者之类的名号，有的甚至相互贬低，谁也不服谁，志愿服务活动作为公益事业的形象被人为地破坏。
 鉴于此，有必要借鉴国外及我国港澳台地区的经验，我们有必要成立市领导牵头、由文明办、共青团、妇联、民政局、社区等各家负责人参加的全市性的志愿服务领导机构，专门用以领导、协调、规划全市的志愿服务工作。
 成立统一的志愿服务领导协调机构，至少有如下一些好处：
 一是可以更加突出和明确志愿服务在我国经济发展和社会进步中的作用，调动各级政府、企业、学校和其它社会组织参与志愿服务的热情和积极性，真正使之成为可以动员全社会各方面力量来共同从事的社会事业。
 二是可以更加有效地整合志愿者资源，吸纳社会各方面力量，来支持志愿服务事业，形成集中力量办志愿服务事业的局面。
 三是可以及时沟通志愿服务过程中出现的各种情况，研究解决志愿服务过程中出现的各种问题，推进志愿服务立法，从而使志愿服务获得健康、长足的可持续发展。
 四是有助于在沟通和交流中探索统一、规范的志愿服务管理和运行机制，提高志愿服务工作的管理水平。
 全市志愿服务领导机构的主要职责是：1、推进志愿服务立法；2、加强志愿服务工作规划；3、研究和制定统一的志愿服务工作和管理规范；4、协调重大的志愿服务活动。
 二、推进志愿服务立法，保障志愿服务各方的合法权利和利益，促进志愿服务的深入发展
 对志愿服务进行立法是国际上通行的做法，立法保障也是国际志愿服务所以能持续发展的一个根本原因。近几年，志愿服务立法在我国也有所发展。1999年，广东省通过了《广东省青年志愿服务条例》，2001年5月，南京市人大常委会审议通过了《南京市人民代表大会常务委员会关于开展青年志愿者行动的决定》，2001年8月山东省通过了《山东省青年志愿服务条例》。实践证明：立法走在前列的地区，其志愿服务也走在全国前列。加强对志愿服务的立法，明确志愿服务法律性质，保障志愿者及相关主体的合法权利和利益，已成为进一步深化志愿服务工作的当务之急。
 出台《志愿服务法》（或《社会服务法》），其目的不是为了约束志愿者及相关各方，相反，是为了更好地保障志愿者及相关各方的权利和利益；不是为了限制人们兴办志愿者组织，相反是要依法鼓励其它有条件的人兴办志愿服务事业，参与志愿服务行动。对志愿服务立法，至少具有如下一些好处：
 一是对志愿服务立法有助于提升公民对志愿服务的认知水平。长期以来，我国的志愿服务主要由群团组织倡导，政府的介入相对还比较有限，使得志愿服务在社会上的权威性和号召力还不够。以立法规范和倡导志愿服务，是进一步提升志愿服务在经济发展和社会进步中的地位和作用的最佳途径。
 二是对志愿服务立法有助于志愿服务事业获取稳定的社会支持。在一些发达国家和地区，志愿服务是一项社会各方面都支持和参与的重要的公益事业。如其经费一般由政府拨款、社会各界捐赠、资助。但在目前，我国各地关于志愿服务的经费支持并没有形成制度，社会各界对志愿服务的捐赠和资助也极为有限。造成这种局面的原因，一是社会各界对志愿服务的理解和认识尚有偏差，另一方面，相应的法律、法规没有对捐赠志愿服务给予某些诸如减税一类的优惠措施，限制了其积极性。再比如，新闻传媒应无偿地开展对志愿服务活动的公益宣传，但从目前来看，新闻传媒对志愿服务的宣传也比较有限。所有这些，仅靠行政命令还不足以解决问题，更需要由立法来保障。
 三是对志愿服务立法有助于解决志愿服务过程中出现的重大问题。如前所述，当前志愿服务在活跃的同时，也存在一些问题，阻碍了志愿服务更深入的发展。比如关于谁可以兴办志愿服务，目前没有一个统一的规定，以致在实践中出现企业招志愿者帮助自己搞推销和无业者兴办志愿服务等现象，这是与志愿服务的原则和精神背道而驰的，它将严重地打消志愿者参与志愿服务的积极性。又如：志愿服务涉及志愿者、被服务的单位和个人以及志愿者组织三方。在服务与被服务的过程中，难免会出现一些侵犯某一方权益的事情。在这种情况下，如何处理侵权纠纷，也是一个亟待进一步明确的问题。由于长期以来，志愿服务的三方，其权利和义务不明确，也在一定程度上阻碍了三方参与和兴办志愿服务的积极性，妨碍了志愿服务事业的进一步发展。
 推进志愿服务立法已是我国志愿服务事业发展所面临的一项十分紧迫的任务。当然，我们也应该看到，《志愿服务法》的制定和完善同样有一个过程。当前的志愿服务立法至少应明确如下一些基本的问题：一是明确志愿服务和志愿服务组织的非营利性质。任何志愿者和志愿服务组织不得以营利为目的，否则，将受到法律的制裁；二是明确公民有参与志愿服务的义务；三是明确志愿者、被服务单位和个人及志愿者组织三方的权利、义务关系，建立三方之间的纠纷解决机制；四是明确志愿服务的主要内容；五是着眼于建立成熟的志愿服务管理机制，将一系列鼓励志愿服务的制度和措施法律化；六是规定企业和个人资助志愿服务事业的税收或其它优惠措施等。
 三、探索建立相对统一的志愿服务管理机制，推动志愿服务的规范化和可持续发展
 推动志愿服务事业的可持续发展，关键之一在于建立一整套科学的管理和运行机制。结合当前我国及我市志愿服务的现状，笔者以为，建立科学的管理和运行机制应重点抓好如下几个环节：
 一是探索建立统一的志愿者注册登记制度，以行政区划为单位，设立志愿人员资料库，实现志愿者资源共享。
 当前，越来越多的人愿意提供志愿服务，也有相当数量的机构和个人需要志愿者提供志愿服务。但是，如何实现志愿者与需求者之间的对接，这是一个值得研究的问题。当前，由于各家各自为政，没有统一的管理规范，在工作中造成了很多困难和问题。一是每个部门、每个单位都给志愿者发放自己的志愿者证书，一个人可能同时拥有多个证书，这样做，不仅没有必要，而且造成巨大的资源浪费，很不经济，更为重要的是，志愿者证书的含金量越来越低，难以起到激励志愿者参加更多的志愿服务的作用。二是每个人同时在多个部门和志愿者组织下注册，重复和交叉现象大量存在，给志愿者的统计和工作规划造成巨大困难。三是由于各家的志愿者资格认证方式不一，志愿服务证书缺乏权威性，在入户服务等情况下，难以取得被服务者的信任。
 借鉴国内外的经验，参照户籍管理和身份证制度，笔者以为可以在全国推行统一的志愿者注册管理制度。全国成立中国志愿者注册管理中心，根据地域分布，给不同的省份配号，各省再根据其地域分布和系统结构，二级配号（如给工会、共青团、妇联、民政的志愿者给予不同的首起号），如此往下。这样，全中国境内的每一个志愿者都将拥有唯一的一个志愿者注册序列号和一个志愿者证书，志愿者可凭此证在全国任何一个地方参加志愿服务活动。
 与之相关联的是建立统一的志愿人员资料库，实现志愿者资源的共享。应该看到，我国的志愿服务事业还处在起步阶段，特别是公民对于志愿服务的认知还比较粗浅，志愿服务的参与还比较有限，志愿者资源还是远远不能满足社会的需求的。现在，各家都在搞志愿者，各家手中都掌握着一批志愿者。但由于各家兴办志愿者的行政色彩较浓，对于志愿者的利用率并不高，由此造成志愿者资源的浪费。为此，我们有必要以行政区为单位，建立统一的志愿服务人员资料库，并实现志愿服务人员在各组织间的共享，以更加有效地开发和利用社会资源。
 二是建立统一的志愿者服务认证制度。
 有了统一的注册登记制度，接下来的工作就是建立统一的志愿服务认证制度。事实上，有了统一的注册登记制度，也就有了统一的志愿服务认证制度。因为这两证实际上是同一个证。统一的服务认证制度，究其实质是一个认证方法问题。
 借鉴国外的经验，笔者以为，应该在我国推行以“小时制”为主要取向的志愿服务认证制度。即以小时为单位，记录志愿者从事志愿服务的时间和经历。当志愿服务不适合用小时来计算的时候，可以考虑以“次”为单位，来记录志愿者的服务经历。
 三是建立统一的志愿服务考评体系
 建立志愿服务考评体系是对志愿者提供志愿服务的肯定，在某种程度上，考评是志愿者获得精神动力的一个重要的外部因素。目前，全国及各地均没有建立起完善的志愿服务考评体系，因此，探索科学、完善、统一的志愿服务考评体系应该成为志愿服务管理制度建设中的一个重要课题。
 在建立考评体系之前，必须首先明确：我们应该建立一个以什么为导向的志愿服务考评体系。笔者以为，从激励大多数人的角度出发，宜建立以小时为主导取向的志愿服务考评体系。即考评一个志愿者，主要应看其为公益贡献时间和精力的多少。因为从一般的意义上讲，志愿者的服务是不好区分出优劣的。那些贡献时间多的人，就应该给予鼓励。而且这种鼓励也会在一定程度上刺激志愿者在今后贡献更多的时间，提高服务的水平。这也是国外星级志愿者的一个主要评定标准。即奉献时间越多，星级越高。反之亦然。
 当然，如果志愿者在志愿服务过程中，在某方面表现特别突出，我们可以给予他特别的奖励。如果志愿者服务过于不尽职，可以给他的服务时间打折扣。但对于大部分志愿者来说，倡导以小时为导向的志愿服务考评体系是恰当而可行的。
 四、设立志愿服务基金，为志愿服务事业提供资金支持
 志愿服务，光靠政府投入是远远不够的。在国外一些志愿服务较为成熟的国家，政府拨款、企业和社会组织赞助、个人捐赠是志愿服务活动的主要经费来源。在我国，不少企业和其它组织都愿意支持像志愿服务一类的公益事业，设立志愿服务基金不仅有必要，而且有可能。可以预期，随着志愿服务基金的建立，我国的志愿服务事业也一定会在充足资金的支持下再上一个新的台阶。通过设立基金支持公益事业的发展在我国也有典范，希望工程的成长壮大就是一个十分典型的例证。
 在解剖希望工程为何能够得到如此多的社会资助时，除了希望工程是功在当代、利在千秋的公益事业外，还有一点也不能忽视，那就是希望工程的捐助款项可以在企业所得税中予以部分扣除。这也就是说，国家通过政策调节（主要是税收手段），鼓励企业捐资希望工程，调动企业捐助社会公益事业的积极性。但目前，尚没有法律法规把捐助志愿服务事业与捐助希望工程同等对待，致使一些企业有捐助意向，但由于政策不到位，限制了他们捐助的积极性。基于税收法定原则，建议在立法中对捐助志愿服务事业的企业给予税收或其它方面的优惠措施，调动企业捐助志愿服务事业的积极性，帮助政府解决志愿服务事业的经费问题。
 五、未雨绸缪，及早规划2008奥运志愿服务
 在现代，没有志愿服务的奥林匹克运动会是不可想象的。奥运会既为我国的志愿服务事业带来了机遇，也提出了严峻的挑战。当前，政府和有关组织应未雨绸缪，及早安排部署，精心准备，力争在2008年为奥运会提供最优质的志愿服务，向全世界展示中国人的良好精神风貌。如何安排2008年奥运志愿服务，我们以为应关注如下几个问题：
 一是奥运志愿者既要靠组织发动，也要动用社会招募机制，启用社会志愿者。据有关方面测算，2008年奥运志愿者，其总数应在8-10万人左右。如此庞大的志愿服务大军，光靠组织发动和光靠社会招募都难以完成任务和保证质量。仅仅依靠组织发动，社会动员面过大，会对首都居民的正常生产、生活造成影响和冲击。应该看到，奥运志愿者不仅仅要在奥运期间提供服务，在奥运前还有相应的学习和培训等大量的工作要做，势必会对正常的生产、生活秩序造成冲击。但仅仅通过公开招募也是不现实的。我国的志愿服务还处于起步阶段，人们对志愿服务的认识还处于较低水平，特别是我们还缺乏一整套对志愿服务人员进行科学、有效管理的制度和措施，如此庞大的志愿服务大军，如果全部从社会公开招募，在没有高效的组织管理措施和制度的前提下，很难保证志愿者能圆满完成志愿服务任务。所以，笔者以为，奥运会的志愿服务应坚持两条腿走路，一方面，发挥传统的组织动员优势，通过一些专门的工作部门，以组织发动为主，培训一批专业志愿者；另一方面，依靠志愿者协会等社会组织，从社会公开招募一些志愿者，从事一些专业性不太强的志愿服务工作。
 二是抓住专业人士和大学生两支基本队伍。曾有人反复发问：大学生能否成为奥运志愿者的主体力量？对此应作具体分析。笔者以为，一些专业性较强的工作，一些需要专门技能和经验的工作，大学生难以成为其主体力量，这是由大学生的年龄特点及经历所决定的。但大学生热心参与大型活动，相对素质较高，有充足的时间和精力接受培训和参加奥运期间的志愿服务活动，他们应该而且完全能够成为非专业性奥运志愿者的主体力量。我们必须同时重视这两支力量。
 三是适时在组委会内成立志愿者工作部门。如上所述，奥运会的志愿服务工作，一些要通过有关的专业部门来兴办。如国际奥委会已与国际红十字会达成协议，奥运医疗急救志愿者由国际红十字会负责，对于中国来说，则由中国红十字会和北京红十字会来具体承担奥运医疗急救志愿者的组织工作；一些要通过共青团、各级志愿者组织等其它社会组织来兴办。志愿服务工作性质不一，参办的部门较多，这样就有一个志愿服务的总体规划和协调管理的问题，即有必要在组委会内设立志愿者工作部门，专门规划、协调奥运志愿者的工作。
 从历次大型活动的组织情况来看，在组委会内设立志愿服务部门不仅重要，而且必要。以第21届世界大学生运动会的志愿服务为例，大运会上的志愿服务是一道亮丽的风景线，但我们完全可以做得更好。大运会志愿服务暴露出的一些问题，与组委会缺乏一个专门的志愿服务协调部门有关。大运会的指挥系统共分四级，第一层为组委会名誉主席、顾问、副主任、执行主席；第二层为总指挥、执行总指挥和副总指挥，第三层为组织工作系统，包括常务执行副总指挥和执行副总指挥，第四层为指挥中心、行政保障系统和14个专门的指挥部，在各部下面再设负责具体工作的项目委员会。志愿者一般由各项目委员会主管。但各项目委员会虽然决定志愿者的使用及方向，但他们并不掌握志愿者资源，由此导致决策与执行的两张皮。由于决策环节较多，有时志愿服务已经取消，但来不及通知志愿者致使其白跑路的情况时不发生。志愿者的待遇和权益也缺乏专门的部门来维护，一些人视志愿者为免费劳动力，志愿者的服务动机被透支。鉴于以往的经验和教训，组委会应及早成立志愿者工作部门，并安排直接负责志愿者工作的单位负责人进入部门，担任具体的规划、指导、协调和组织工作。